Vier Ebenen, ein Regelwerk
Luftrecht entsteht nicht an einer Stelle, sondern wird von oben nach unten weitergereicht. Ganz oben steht die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (ICAO), eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen mit Sitz in Montreal. Ihre Vorgaben stehen in den neunzehn Anhängen zum Chicagoer Abkommen von 1944 und gelten nicht unmittelbar, sondern verpflichten die Vertragsstaaten, sie in eigenes Recht zu übernehmen. Anhang 13 etwa regelt die Unfalluntersuchung, weshalb sie weltweit nach demselben Muster abläuft.
Die zweite Ebene ist die Europäische Union. Die Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit (EASA) in Köln, eine EU-Agentur mit eigener Rechtspersönlichkeit, bereitet die gemeinsamen Regeln vor, erteilt die Musterzulassung für Flugzeugmuster und beaufsichtigt die nationalen Behörden. Direkten Kontakt hat mit ihr fast niemand, mittelbar dagegen jeder: Die Privatpilotenlizenz kommt von einer deutschen Stelle, folgt aber europäischen Regeln, und die Kategorien, nach denen eineDrohne geflogen wird, stammen aus einer EU-Verordnung, nicht aus deutschem Recht.
Die dritte Ebene ist der Bund. Das Grundgesetz schreibt in Artikel 87d vor, dass die Luftverkehrsverwaltung in Bundesverwaltung geführt wird. Oberste Stelle ist das Bundesministerium für Verkehr, das die Aufsicht führt, aber keine Einzelfälle bearbeitet; ihm nachgeordnet sind drei Behörden und ein Unternehmen. In älteren Unterlagen heißt dasselbe Haus noch Bundesministerium für Digitales und Verkehr. Die vierte Ebene sind die Länder, die einen Teil der Aufgaben im Auftrag des Bundes ausführen.
Die vier Stellen des Bundes
- Luftfahrt-Bundesamt (LBA)
- Bundesoberbehörde in Braunschweig. Zuständig für Luftfahrtunternehmen und Lufttüchtigkeit, für die Luftfahrzeugrolle (das Register, aus dem das Kennzeichen mit dem führenden D stammt) und für die Lizenzen des Berufsluftfahrtpersonals. Der häufigste Bürgerkontakt läuft heute über Drohnen: Registrierung als Betreiber und Kompetenznachweis werden dort abgewickelt, beschrieben unterDrohne registrieren.
- Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF)
- Ebenfalls Bundesoberbehörde, Sitz in Langen. Es beaufsichtigt die Flugsicherung, nicht die Flugzeuge: Zertifizierung der Flugsicherungsorganisationen, Aufsicht über deren Systeme, Verfahren und Personal. Dazu kommt eine Aufgabe mit Wirkung auf Anwohner: Die An- und Abflugverfahren legt das BAF durch Rechtsverordnung fest. Wer eine Flugroute rechtlich angreifen will, hat es deshalb mit dieser Behörde zu tun, nicht mit dem Flughafen.
- DFS Deutsche Flugsicherung
- Keine Behörde, sondern eine GmbH, deren alleiniger Gesellschafter der Bund ist. Sie nimmt die Flugsicherungsaufgaben im Auftrag des Bundes wahr und kontrolliert neben dem zivilen auch den militärischen Verkehr außerhalb der militärischen Flugplätze. Die Flugverfahren erarbeitet sie, festgesetzt werden sie vom BAF. Zu tun bekommt man mit ihr, wo eine Freigabe nötig ist, etwa für einen Aufstieg in der Kontrollzone eines großen Flughafens.
- Bundesstelle für Flugunfalluntersuchung (BFU)
- Bundesoberbehörde in Braunschweig. Sie untersucht Unfälle und schwere Störungen mit zivil zugelassenen Luftfahrzeugen im Inland, auf Grundlage der europäischen Verordnung 996/2010 und des Flugunfall-Untersuchungs-Gesetzes. Ihre Berichte sind öffentlich und die beste frei zugängliche Quelle über Unfallursachen.
Die BFU sucht keine Schuldigen. Der alleinige Zweck ihrer Arbeit ist die Verhütung künftiger Unfälle. Ihre Berichte enthalten deshalb keine Feststellung zu Schuld oder Haftung und dürfen dafür auch nicht herangezogen werden; strafrechtliche Ermittlungen führt getrennt davon die Staatsanwaltschaft. Diese Trennung ist die Voraussetzung dafür, dass Piloten, Lotsen und Techniker offen aussagen, statt sich zu schützen. Sie ist einer der Gründe, warum Fliegen so sicher geworden ist.
Was bei den Ländern liegt
Ein erheblicher Teil des Vollzugs liegt nicht beim Bund. Artikel 87d des Grundgesetzes erlaubt, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung zu übertragen, und davon ist reichlich Gebrauch gemacht worden. Bei den Landesluftfahrtbehörden liegen die Genehmigung und Aufsicht der Flugplätze, die Luftaufsicht vor Ort, die Erlaubnis für Starts und Landungen außerhalb eines Flugplatzes, die Genehmigung von Luftfahrtveranstaltungen, die Erlaubnis zum Aufstieg von Flugmodellen und die Betriebsgenehmigungen für Drohnenflüge in der Kategorie „speziell“. Auch die Privatpilotenlizenzen kommen von dort: Wer beruflich fliegen will, wendet sich ans Luftfahrt-Bundesamt, wer privat fliegt, an sein Land. Mehr dazu unter Pilot werden.
Wie die Stelle heißt, ist von Land zu Land verschieden: in Baden-Württemberg die Regierungspräsidien, in Nordrhein-Westfalen die Bezirksregierungen, in Berlin und Brandenburg eine gemeinsame obere Luftfahrtbehörde, anderswo ein Ministerium. Weil jedes Land eigene Verwaltungspraxis und eigene Auslegungsspielräume hat, unterscheiden sich Bearbeitungszeiten und Auflagen spürbar. Eine Ausnahme, die ein Land erteilt hat, taugt im nächsten deshalb nicht als Argument. Beim Modellflug kommt eine Besonderheit hinzu: Die bundesweiten Verbände haben vom Luftfahrt-Bundesamt eine Verbandsbetriebsgenehmigung, unter der ihre Mitglieder nach verbandseigenen Verfahren fliegen, während die Erlaubnis für das Gelände selbst vom Land kommt.
Anliegen und zuständige Stelle
| Anliegen | Zuständige Stelle |
|---|---|
| Drohne registrieren, Betreibernummer erhalten | Luftfahrt-Bundesamt, online |
| Privatpilotenlizenz, Segelflug, Ballon | Luftfahrtbehörde des Wohnsitzlandes |
| Berufslizenz, Instrumentenflugberechtigung | Luftfahrt-Bundesamt |
| Flugzeug eintragen lassen | Luftfahrt-Bundesamt, Luftfahrzeugrolle |
| Beschwerde über Fluglärm | Fluglärmschutzbeauftragter oder Genehmigungsbehörde des Landes, daneben die Fluglärmkommission des Flughafens |
| Aufstiegserlaubnis für Flugmodelle, soweit erforderlich | Luftfahrtbehörde des Landes |
| Auskunft nach einem Unfall | Bundesstelle für Flugunfalluntersuchung; für die Schuldfrage die Staatsanwaltschaft |
| Erlaubnis für einen Aufstieg in der Kontrollzone | zuständige Flugverkehrskontrollstelle, an den großen Flughäfen die DFS |
Fluglärm: ein Anliegen, drei Stellen
Fluglärm ist der häufigste Anlass, aus dem jemand ohne eigenen Bezug zur Luftfahrt mit deren Stellen zu tun bekommt, und ausgerechnet dafür gibt es keine einzelne Zuständigkeit; die Aufteilung folgt der Frage, woran es liegt. Alles, was am Boden geregelt wird, also Betriebszeiten, Nachtflugregelungen und Lärmschutzauflagen, steht in der Genehmigung des Flughafens. Erteilt und überwacht wird sie von der Luftfahrtbehörde des Landes, die dafür meist einen Fluglärmschutzbeauftragten als Anlaufstelle benannt hat. Welche Plätze überhaupt in Frage kommen, zeigt der Überblick unter Flughäfen in Deutschland.
Der Weg durch die Luft dagegen gehört der Flugsicherung und dem BAF: Die DFS erarbeitet die An- und Abflugverfahren, das BAF setzt sie durch Rechtsverordnung fest. Wer vermutet, dass ein Flugzeug von der Route abgewichen ist, ist bei der Flugsicherung richtig, denn nur dort liegen die Radardaten.
Die dritte Stelle ist die Fluglärmkommission. Für jeden Verkehrsflughafen mit Lärmschutzbereich wird nach dem Luftverkehrsgesetz eine solche Kommission gebildet; in ihr sitzen Vertreter der betroffenen Gemeinden, der Luftfahrzeughalter, des Flughafens und der obersten Landesbehörden. Sie entscheidet nichts, sondern schlägt Maßnahmen vor: der Genehmigungsbehörde, dem BAF und der Flugsicherung. Hält eine dieser Stellen einen Vorschlag für ungeeignet, muss sie das der Kommission begründen.
Warum die Aufteilung so aussieht
Die Trennung wirkt umständlich, folgt aber einer Logik: Wer Regeln setzt, soll sie nicht selbst beaufsichtigen, und wer einen Betrieb führt, soll sich nicht selbst kontrollieren. Deshalb ist die Flugsicherung ein Unternehmen und ihre Aufsicht eine Behörde, und deshalb untersucht die BFU unabhängig von der Zulassungsbehörde, deren Entscheidungen sie im Zweifel kritisiert. Die übrigen Grundlagen stehen unterLuftfahrt verstehen.
Häufige Fragen
Wo kann man sich über Fluglärm beschweren?
Bei einem kleinen Verkehrslandeplatz oder Sonderlandeplatz ohne eigenen Lärmschutzbereich gibt es weder Fluglärmschutzbeauftragten noch Fluglärmkommission; Anlaufstelle ist dort direkt die Luftfahrtbehörde des Landes, die die Betriebsgenehmigung erteilt und darin auch die Betriebszeiten festlegt hat. Bei einem einzelnen auffälligen Flug, etwa einem niedrigen oder ungewöhnlich lauten Überflug, hilft zusätzlich eine möglichst genaue Notiz von Uhrzeit und Richtung, denn ohne sie lässt sich der Flug im Nachhinein oft nicht mehr zuordnen. Wiederkehrender Lärm zur Unzeit ist damit ein anderer Fall als ein einzelner ungewöhnlicher Flug, auch wenn beide bei derselben Stelle landen.
Was ist der Unterschied zwischen LBA und BAF?
In der Praxis werden die beiden Namen häufig vertauscht, weil beide Bundesoberbehörden sind und ähnlich klingen. Wer ein Problem mit einem einzelnen Piloten, einer Fluggesellschaft oder einem Luftfahrzeug hat, ist beim Luftfahrt-Bundesamt richtig; wer eine Flugroute oder eine Freigabe der Flugsicherung anzweifelt, beim Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung. Eine Eingabe bei der falschen der beiden Behörden wird zwar nicht ignoriert, verzögert die Antwort aber um die Zeit, die die Weiterleitung an die richtige Stelle braucht.
Ist die Deutsche Flugsicherung eine Behörde?
Nein, sie ist eine GmbH und keine Behörde, auch wenn sie hoheitliche Aufgaben der Flugsicherung übernimmt. Fluglotsen sind deshalb Angestellte eines privatrechtlichen Unternehmens und keine Beamten, was viele überrascht, an der Verbindlichkeit einer erteilten Freigabe im Cockpit aber nichts ändert. Wer sich über eine Entscheidung der Flugsicherung beschweren will, wendet sich nicht an die DFS selbst, sondern an das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, das sie beaufsichtigt.
Wer stellt die Pilotenlizenz aus?
Privatlizenzen erteilt die Luftfahrtbehörde des Wohnsitzlandes, Berufslizenzen das Luftfahrt-Bundesamt. Eine Sonderstellung nehmen Ultraleichtflugzeuge und andere Luftsportgeräte ein: Deren Erlaubnisse laufen nicht direkt über eine Behörde, sondern über vom Bund beauftragte Luftsportverbände, ähnlich wie beim Modellflug unter einer Verbandsbetriebsgenehmigung. Wer mit einer solchen Verbandslizenz eine Anfrage an das Luftfahrt-Bundesamt richtet, bekommt darauf keine Antwort zur Sache, weil die Zuständigkeit dafür beim Verband liegt, nicht beim Amt.
Zuständigkeiten verschieben sich: Behörden werden umbenannt, Aufgaben zwischen Bund und Ländern neu zugeschnitten, und einzelne Länder regeln Verfahren unterschiedlich. Die Angaben hier ordnen ein und ersetzen keine Auskunft der Stelle selbst. Maßgeblich sind das Luftverkehrsgesetz, die Luftverkehrs-Ordnung und die europäischen Verordnungen in der jeweils gültigen Fassung.